La COVID-19 y la restricción de la libre circulación de personas en la UE

20 abril, 2020
Banderas UE

El 17 de marzo de 2020 los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados Miembros (EE.MM.) de la Unión Europea (UE), previa invitación de la  Comisión Europea,  y con el fin de contener la propagación del virus, adoptaron una decisión que no tenía precedentes en la historia de la construcción europea: el cierre total de fronteras exteriores de la UE para un período de 30 días.

Algunos de los EE.MM. ya se habían avanzado el día antes a la  Comisión Europea –obviando su deber de información y cooperación con esta institución,- ante la situación de emergencia sanitaria. Entre ellos, España procedió al cierre de fronteras y adoptó medidas para restringir la libertad de circulación, uno de los pilares del mercado único europeo. Si bien es cierto que en la UE ha habido otros precedentes de reinstauración de controles en fronteras, no ha sido en situaciones tan extremas como la que vivimos actualmente y han tenido menos impacto y duración. Un ejemplo reciente fue la invocación por España del art. 25 Código de fronteras Schengen, durante la celebración de la Cumbre del Clima de Madrid, entre el 2 y el 13 de diciembre de 2019, lo que le permitió reinstaurar los controles en frontera, ante la alerta que representaba para la seguridad interior la amenaza terrorista.

Cabe recordar que el actual art. 21 TFUE establece que todo ciudadano de la UE tiene derecho a circular libremente y residir en el territorio de cualquier Estado miembro. Derecho recogido también en el art. 45 Carta de Derechos Fundamentales de la UE jurídicamente vinculante para los EE. MM. cuando aplican el derecho de la UE. Las únicas limitaciones posibles al ejercicio de este derecho fundamental son las derivadas de  las exigencias de orden público, seguridad pública y salud pública (art.45 TFUE). La situación actual de pandemia ha supuesto la suspensión de este derecho en el interior de la UE, junto con el cierre de fronteras exteriores, al menos hasta el 15 de mayo, en virtud de la última decisión adoptada el 8 de abril por los EE.MM., ante una nueva invitación de la Comisión Europea a actuar en este sentido. Veamos cómo se ha articulado esta limitación a la libre circulación de personas.

¿En qué Estados europeos se aplica la restricción temporal de viajes no esenciales a la UE?

La Comisión en su Comunicación de 16 de marzo de 2020 reduce totalmente los flujos de entrada de las fronteras exteriores de todos los estados del espacio UE + 7 (formado por los 26 Estados miembros del Espacio Schengen, incluyendo a Bulgaria, Croacia, Chipre y Rumanía, y los cuatro Estados asociados:  Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza. En total 30 países).

¿Con base en qué principios se han adoptado las restricciones a libre circulación de viajeros?

Estas restricciones se han adoptado con la idea de que los controles fronterizos internos sobre la circulación de personas sean proporcionales y ajustados a la protección de la salud pública y no obstaculicen, o lo hagan en menor medida, otras de las libertades fundamentales de la UE: la libre circulación de mercancías, esencial para el funcionamiento y sostenimiento del mercado único europeo.

¿Se permiten desplazamientos de viajeros entre los Estados Miembros de la UE?

La restricción a la libre circulación de personas está justificada sobre todos los viajes no esenciales de terceros países al espacio UE+, con el fin de disminuir la propagación del virus. Pero permite los desplazamientos internos (dentro la UE) con fines esenciales, en dos casos:

1 –Viajeros que estaban fuera de las fronteras de la UE cuando se inició la pandemia. En este grupo se  incluyen:

  • Los nacionales de todos los EE.MM. de la UE (incluidos los británicos, que recibirán el mismo trato hasta finales de 2020) y asociados a Schengen  (Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza) y los miembros de su familia, que regresen a sus hogares. Los nacionales de San Marino, Andorra, Mónaco y Vaticano deben considerarse nacionales de los Estados Miembros a tal efecto.
  • Los nacionales de terceros países residentes de larga duración (según la Directiva de larga residencia de la UE) y a las personas que deriven su derecho a residir de otras Directivas de la UE o del Derecho nacional, o que posean visados nacionales de larga duración.

2 -Los viajeros cuyo desplazamiento esté vinculado a una finalidad o servicio esencial, es decir:

  • Profesionales de la salud, investigadores sanitarios y profesionales de ayuda a los ancianos;
  • Trabajadores fronterizos (incluidos los temporeros agrícolas);
  • Personal de transporte dedicado al transporte de mercancías y otros trabajadores del transporte en la medida necesaria
  • Diplomáticos, personal de organizaciones internacionales, militares y trabajadores humanitarios en el ejercicio de sus funciones. Todos ellos, con independencia de su nacionalidad.

Controles a la entrada y salida de viajeros en las fronteras internas y externas de la UE

control de fronteras

Con el objetivo de protección de la salud, los EE. MM. deben efectuar controles sanitarios coordinados y reforzados sobre las personas autorizadas a entrar en el espacio UE+7. En todo caso, corresponde a los estados, o debería ser así, cooperar con la UE y con el resto de EE. MM., con la finalidad de alentar a los ciudadanos y residentes a que no viajen fuera de sus territorios, y así evitar la propagación del virus a otros países.

Igualmente, con la intención de ayudar a los guardias de frontera a aplicar de manera proporcional y respetando el principio de no discriminación, la Comisión Europea adoptó el 30 de marzo unas directrices cuyo objetivo es facilitar el asesoramiento necesario para la aplicación de estas restricciones temporales;  facilitar la repatriación de ciudadanos de la UE, y posibilitar la expedición de visados.

Así, en los controles de fronteras la denegación de entrada se aplica a los nacionales de terceros países que presentan síntomas o que se han visto especialmente expuestos al riesgo de infección y constituyan una amenaza para la salud pública. En todo caso, debe prevalecer la aplicación de los principios de proporcionalidad y no discriminación en el momento de hacer esta evaluación. Con el fin de  determinar si un viajero es o no es un riesgo para la salud pública, los guardias de frontera disponen de la ayuda de las directrices del Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades.

Los controles deben hacerse a la entrada y a la salida de aquellos viajeros que puedan hacerlo, mencionados más arriba. Así, a la entrada, los guardas de fronteras deberán comprobar la autenticidad de los documentos de viaje y las autoridades nacionales deberán proceder a controles sistemáticos del Sistema de Información de Schengen a efectos de la protección contra posibles amenazas terroristas o la delincuencia transfronteriza. Además, deberán sellarse los pasaportes de los nacionales de terceros países. Y a la salida de los EE.MM., las autoridades fronterizas deberán facilitar información sobre la restricción de los viajes y también informar de los casos preocupantes a los servicios sanitarios pertinentes.

Asimismo, estas actuaciones requieren que las oficinas consultares de los EE.MM. sigan abiertas, con la finalidad de garantizar los  servicios mínimos de tramitación de las solicitudes de visado presentadas por viajeros exentos de la restricción temporal de los viajes. Pero igualmente, no deberá sancionarse a los  viajeros de terceros países que tengan que permanecer en la UE más tiempo del que estén autorizados debido a la restricción de los viajes.  

Solidaridad y Cooperación leal

A modo de reflexión final, conviene recordar la famosa Declaración Schuman, de 9 de mayo de 1950, que marcó el inicio del proceso de integración europea. En ella, el Ministro de Asuntos Exteriores francés Robert Schuman pronunció unas palabras que hoy más que nunca vuelven a estar de actualidad ante la situación de crisis europea (y global) que vivimos: «(…) Europa no se hará de golpe, ni en una construcción de conjunto: se hará mediante realizaciones concretas, creando primero una solidaridad de hecho (…)».

Solidaridad y coordinación es la que intenta aglutinar la Comisión Europea a través de las medias extraordinarias de limitación de la libre circulación de personas, aunque solo después que los EE.MM. se avanzaran a su actuación. Pero la solidaridad no será suficiente, es necesario también recordar que la actuación de la UE y de sus EE.MM. debe estar guiada por un principio esencial de la Unión, el principio de cooperación leal, (art.4.3.TUE y art 13.2 del TUE).  La UE y las instituciones europeas deberían actuar con lealtad, entre ellas, y  hacia los EE.MM., e igualmente, los EE.MM. a su vez también deben hacer lo mismo hacia la UE y sus instituciones. Es evidente que este principio fue obviado por algunos EE.MM. (legítimamente, ante la situación de excepcionalidad y emergencia sanitaria) al avanzarse en el establecimiento de restricciones a la libre circulación de personas, sin informar la Comisión Europea (guardiana de los tratados, y por tanto, del derecho vigente en la UE, entre el que se encuentra toda la normativa sobre libre circulación y residencia).

Las actuaciones descoordinadas por ambas partes ha provocado una situación de “insolidaridad de hecho”, desconcierto y pánico, que ha puesto en entredicho a la UE como organización, al mismo tiempo que se suspendía uno de los objetivos (art.3 TUE) que constituyen la esencia de esta organización, como es el de ofrecer “(….) a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas (…)”. En cualquier caso, ahora no es el momento de reproches, sino el de hacer vigente la solidaridad de hecho que invocaba Robert Schuman, e intentar llevar a cabo esta cooperación leal, con el fin de preservar los objetivos de la UE y encarar los retos sanitarios, económicos y sociales que tenemos por delante.

Autor / Autora
Directora del Programa Grado Gestión y administración pública (interuniversitario: UOC, UB). Doctora por la UOC en el programa de Sociedad de la información y el conocimiento (especialidad derecho internacional público y de la Unión Europea). Líneas de investigación: operaciones de mantenimiento de la paz, Política común de seguridad y defensa, identidad europea, relaciones exteriores de la UE, Derechos humanos.
Comentarios
Fernando10 mayo, 2020 a las 7:40 am

Buenos días.Me ha parecido muy clara la explicación. Tengo una serie de dudas que le agradecería me aclarase:

1ª.-¿ Sigue vigente el «cierre» de fronteras para los trabajadores que presten servicios en empresas que desarrollen actividades no esenciales?

2ª.- Donde podría consultar los requisitos sanitarios y de otro tipo, que exigen las autoridades españolas para autorizar que trabajadores de naciones miembros de la UE presten servicios en España de manera temporal, por 2/3 meses .

Gracias
F.Antunez

Responder
Maria Julià11 mayo, 2020 a las 12:12 pm

Hola,

En principio las restricciones están vigentes hasta el 15 de mayo. Entiendo que el Consejo Europeo deberá decidir al respecto en los próximos días.

Sobre la información que necesitas, puedes acceder a la página del Ministerio de Trabajo donde está la normativa sobre la covid-19 (http://www.ciudadaniaexterior.mitramiss.gob.es/es/horizontal/normativa/index.htm)
Saludos

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