Comunicación: “El Brexit y la participación del Reino Unido en las misiones de paz europeas: ¿serán los Acuerdos de participación y el Comité de contribuyentes su tabla de salvación?”

Comunicación de la profesora Maria Julià-Barceló en el marco de las XXVIII Jornadas de la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales.

En el marco de las XXVIII Jornadas de la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales (AEPDIRI), celebradas en Granada del 18 al 20 de septiembre, la profesora de los Estudios de Derecho y Ciencia Política de la UOC, Maria Julià-Barceló, presentó en el panel dedicado a la  “Redefinición de la seguridad exterior de la Unión en la era del Brexit” la comunicación “El Brexit y la participación del Reino Unido en las misiones de paz europeas:  ¿serán los Acuerdos de participación y el Comité de contribuyentes su tabla de salvación?”. 

La comunicación trataba de concretar los mecanismos jurídicos y políticos que deberá utilizar el Reino Unido (RU) –en caso de que se materialice su salida de la UE- para poder participar, si así lo desea y, en función de sus intereses, en las misiones de paz europeas. 

En el marco de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de la UE, las misiones europeas son uno de los instrumentos y probablemente el mayor logro de esta política, al tiempo que ayudan a dar visibilidad a la acción exterior de la Unión. Actualmente la UE tiene desplegadas y en activo diecisiete misiones, entre África, el Este de Europa y Oriente medio.

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Misiones de paz de la UE 

Con estas misiones, la UE intenta desarrollar un enfoque propiamente europeo de la seguridad y defensa fuera de sus fronteras interiores. Focalizando el Brexit en la PCSD, parece que la salida del RU, paradójicamente, no contrarrestará los avances en esta política, e incluso podría favorecer su desarrollo, ayudando a reactivar algunos órganos ahora mismo con pocas funciones, como por ejemplo el cuartel general de Bruselas (ahora solo con funciones de adiestramiento y asesoramiento), avanzar en la cooperación reforzada (PESCO), y ejecutar nuevas misiones, aparentemente ralentizadas durante el mandato de la Alta Representante (AR) Catherine Ashton. Hasta ahora, no ha habido el desarrollo esperado de la PCSD, aunque la coyuntura financiera de los últimos años tampoco ayudó porque la Unión tuvo que apuntalar el euro e iniciar una etapa de austeridad presupuestaria que redujo los recursos económicos destinados a la PCSD, lo que perjudicó el desarrollo de nuevas misiones. Además de la crisis de liderazgo en la UE, que todavía persiste.

Pero por otro lado, desde el 2003 las misiones activas se han mantenido en ascenso porque la mayoría han sido prorrogadas en el tiempo. En este contexto, el RU siempre ha considerado a la OTAN como su marco de referencia en materia de defensa, y su participación en las misiones europeas no ha sido relevante, ni en efectivos militares ni mucho menos en aportaciones financieras. Así por ejemplo, en la actualidad el RU aporta un buque en la operación SOPHIA y ninguno en la operación ATALANTA en Somalia (de lucha contra la piratería),  aunque los británicos dirigen la operación desde su cuartel OHQ de Northwood y aportan personal, desde el General, pasando por el Jefe de Estado Mayor, hasta los oficiales de enlace con relaciones institucionales, inteligencia. En cuanto a sus aportaciones financieras, con datos de 2016, el RU es el quinto contribuyente en las misiones militares, detrás de Francia, Italia, Alemania y España, y el séptimo en las civiles. En efectivos, de los más de 3.500 efectivos desplegados en 2016, solo aportaba unos 180. A ello debemos añadir que ha venido vetando el desarrollo de las estructuras de la PCSD y ha favorecido la cooperación europea a través de relaciones bilaterales fuera de los marcos institucionales. Pero también es cierto que el RU dispone de uno de los más importantes presupuestos en defensa y tiene una de las más potentes industrias militares del mundo, además de ser representante permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (CSNU). Sin olvidar que el origen de la PCSD fue producto del Acuerdo de Saint Malo (1998) entre Francia y el RU, que estableció la inicial Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD). Con estos antecedentes y el peso de su industria armamentística, parece probable un interés mutuo UE-RU encaminado a establecer las bases de una futura colaboración que afronte los nuevos retos de seguridad y defensa que debe afrontar Europa: las crisis internacionales en Siria, Iraq, Afganistán, etc., así como las tensiones internas dentro de la Unión, producto de las crisis migratorias y de refugiados. Hasta el momento, y desde la UE, las acciones que se han llevado a cabo para afrontar estos nuevos retos se  iniciaron en 2016 con la presentación de la nueva Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad, con la finalidad de dar respuesta a estos nuevos desafíos, reconociendo como probada la vinculación entre la seguridad interior y la exterior, por lo que la Unión debería ocuparse cada vez más por lo que ocurre más allá de sus fronteras. Ello condujo a un marco de reflexión interno sobre las capacidades de la UE para la actuación y disponibilidad de instrumentos, que desembocó en la adaptación por el Consejo de un Plan de aplicación para reexaminar los objetivos de las misiones militares y civiles con mandatos ejecutivos, como parte de este enfoque integrado de los conflictos actuales, y con la intención de estrechar la cooperación con la OTAN y avanzar hacia una Unión de la Seguridad y la Defensa. En este  contexto, el RU ya dio muestras en el 2018 de un deseo implícito de mantener una vinculación en seguridad y defensa, aunque sea fuera del marco de la UE. Por un lado, con la firma del Tratado de Defensa y Seguridad en la Conferencia de Múnich y, por el otro, incorporándose en la Iniciativa Europea de Intervención para crear una fuerza común de intervención militar y civil que agilice los procedimientos de intervención en las misiones de paz. En este escenario de reexamen de las misiones europeas y de la propia PCSD, la incorporación del RU en futuras misiones dependerá de dos mecanismos: los Acuerdos de participación y el Comité de Contribuyentes.

Los requisitos para la participación de terceros países fueron establecidos en el Consejo Europeo de Helsinki (1999): a) ser un país europeo miembro de la OTAN que no pertenece a la Unión;  b) ser un país candidato a la adhesión; ser un país europeo que aspire a adherirse a la UE, o bien, c) ser un país como Rusia y Ucrania, y otros países europeos que participan en el diálogo político con la Unión, así como otros Estados “interesados”, como sucedió con la invitación a Marruecos en la operación ALTHEA en Bosnia-Herzegovina (2004). 

El desarrollo de la PESD a partir del 2001, facilitó aplicar distintas modalidades de cooperación establecidas por el Consejo Europeo de Bruselas (2002) con los aliados de la OTAN no miembros de la Unión, concretadas en Consejos europeos posteriores para otros tipos de operaciones, como las que utilizan los medios y capacidades de la OTAN. Se creó un marco de cooperación y diálogo, que a partir del Brexit podría servir también para regular la participación del RU, sobre las bases legales del sistema jurídico-institucional de la UE: las  decisiones de creación y desarrollo (arts. 25 y 31 TUE) de las misiones (arts. 42 y 43 TUE), los acuerdos internacionales con terceros países participantes (art. 37 TUE) y su representación en el Comité de Contribuyentes (CDC). 

Pero en la Guía elaborada por el Consejo el 29 de abril de 2017 para negociar el proceso de retirada del RU de la Unión solo incluye una breve referencia a posibles acuerdos de partenariado en “la lucha contra el terrorismo y el crimen internacional, así como en seguridad, defensa y política exterior”. En cambio, la Declaración política por la que se expone el marco de las relaciones futuras entre la Unión Europea y el Reino Unido prevé que las partes puedan negociar un Acuerdo marco, a fin de facilitar la participación del RU en las misiones europeas, en función de las circunstancias de cada caso. Igualmente, el Acuerdo de retirada (no aceptado por el RU) establece la posibilidad que el RU sea invitado, durante el periodo transitorio a participar en futuros proyectos temporales de la PESCO.

En todo caso, la mayoría de decisiones de creación de una misión europea incluyen la posibilidad de invitar a terceros países, que son clasificados en base a dos criterios:

  • si la misión es civil o militar, y
  • si es autónoma o  se realiza con los medios y capacidades de la OTAN. 

En las misiones civiles la  invitación es general, no condicionada a la participación de terceros países. Sin embargo, algunas distinguen entre países adherentes (a los que se invitará seguro) y terceros Estados (a los que podrá invitarse).

En las militares y policiales, se establece una clasificación triple de terceros países: 

a) miembros europeos de la OTAN no pertenecientes a la UE; 

b) candidatos a la adhesión; y, 

c) socios potenciales, siguiendo los criterios establecidos en los Consejos europeos comentados más arriba. 

La invitación a participar debe cursarla el Comité Político y de Seguridad (COPS)- formado por los embajadores permanentes de los Estados miembros (EE. MM.) de la UE-, previa autorización del Consejo. El COPS, previa recomendación del Comité Militar de la UE (CMUE) o del Comité para los Aspectos Civiles de la Gestión de Crisis (CIVCOM) y del Comandante militar o civil de la operación o Jefe de misión de policía (según el tipo de misión), se encarga también de aceptar las contribuciones de los países participantes. Después, la participación del tercer país deberá formalizarse jurídicamente con un Acuerdo internacional (marco, o específico) siguiendo el procedimiento del art. 218 TFUE.

Los Acuerdos marco establecen la base jurídica para permitir la participación de un tercer país en cualquiera de las misiones de la UE, militares o civiles. En cambio, los Acuerdos específicos regulan la participación del tercer país en una misión concreta, militar, o civil,  y deben negociarse misión por misión. En estos acuerdos se establecen los derechos y obligaciones de los participantes, así como el estatuto de las fuerzas y personal de los terceros países participantes. Y  también determinan sus aportaciones financieras. Reconocen a los terceros participantes los mismos derechos y obligaciones en la gestión diaria de la operación que a los EE.MM.

Una vez establecida esta participación, el tercer país, (léase RU cuando suceda) deberá estar representado en el Comité de Contribuyentes. Este órgano, impulsado por los representantes de los EE.MM. en su formación de Consejo Europeo, se estableció para poder articular la participación en las misiones militares de terceros países -miembros o no de la OTAN-, que aportaran “fuerzas militares significativas”. 

Formación del Consejo Europeo 

El Consejo Europeo de Niza (2000) aprobó su creación al tiempo que reconocía el derecho de todos los EE.MM. a participar en él y asistir a sus reuniones, aunque no participaran en la misión. Este Comité – o “comités”, pues se crean de modo ad hoc para cada operación-, funciona también como órgano consultivo del COPS y a través de él se coordina también la participación de terceros países, como debería suceder con el RU. 

La Declaración política menciona al CDC como un órgano en el que estará representado el RU si decide participar en una misión abierta a la participación de terceros países. Para ello, deberá establecer con la UE una fase de interacción e intercambio de información para poder ajustar mejor el nivel de su contribución, y como tal contribuyente participará en la conferencia de generación de fuerzas, en la convocatoria de contribuciones y en la reunión del CDC para intercambiar información sobre la ejecución de la misión. Igualmente, en las misiones militares podrá enviar personal en comisión de servicios a los cuarteles generales designados, en proporción al nivel de su contribución. En todo caso, la creación del CDC corresponde al COPS, en función de la previsión de contribuciones de terceros países, previa autorización del Consejo. Por su naturaleza, el CDC es un órgano de composición variable: todos los EE.MM. tienen derecho a asistir a sus trabajos, participen o no en la misión. Pero solo los contribuyentes participan en la gestión diaria de la operación. Toma sus decisiones por unanimidad y  trata:

  1. todas aquellas cuestiones relacionadas con la gestión diaria de la misión que no sean responsabilidad exclusiva del comandante de la operación, y recibe de éste o del jefe de misión información detallada de la operación sobre el terreno; 
  2. los problemas relativos al desarrollo de la operación militar y al recurso a la fuerza;
  3. formula dictámenes y recomendaciones sobre las posibles adaptaciones de los objetivos que puedan afectar a la situación de las fuerzas; y 
  4. se pronuncia sobre la planificación del final de la operación y la retirada de las fuerzas. 

Sus opiniones deben ser tenidas en cuenta por el COPS, como encargado de la dirección estratégica de la misión (art.38.2 TUE). De este modo, el CDC es el foro principal a través del cual los terceros contribuyentes tratan colectivamente todo lo relativo al uso de las fuerzas en la operación, en el caso de las misiones militares, o de sus aportaciones no militares. Su función principal es discutir los informes del comandante de la operación y las cuestiones planteadas por él, así como facilitar la asesoría oportuna al COPS. 

A modo de resumen y reflexión final cabe decir que si el Brexit se materializa y el RU mantiene sus deseos de vincularse a la PCSD y participar, en función de sus intereses, en determinadas misiones europeas, deberá negociar con la UE un Acuerdo internacional de participación, marco o ad hoc, en el que se regularán sus derechos y obligaciones en la misión y se fijarán sus contribuciones. En todo caso, el COPS, autorizado por el Consejo, deberá aceptar su contribución (en fuerzas o financiera). Así, cabría pues la posibilidad que su participación no sea financiera, y sólo aporte personal o fuerzas, como es habitual en la participación de terceros países. En todo caso, su peso como potencia armamentística podría ser un apoyo fundamental para las futuras misiones europeas. El Brexit también podría ayudar a clarificar y regular de modo general las funciones del CDC, quizás a través de una decisión tipo que regule su estructura, composición y funciones, a fin de dotar de mayor transparencia su funcionamiento. Aunque las normas de confidencialidad que rigen su actuación y los temas de seguridad que se tratan en sus reuniones pueden dificultarlo. En todo caso, la práctica de la UE en la ejecución de sus misiones lo ha configurado como el único espacio de reunión de los EE.MM. con los terceros países participantes. Aunque sus funciones son meramente consultivas -es el COPS quien decide en última instancia sobre la gestión diaria de la misión- tiene el valor de ser el único foro operativo en el que los EE.MM. y los terceros participantes tratan colectivamente todos lo relativo al uso de las fuerza en las misiones militares o de sus aportaciones no militares cuando la misión ya está desplegada sobre el terreno.